بند مبدأ: قانون تعیینکننده لوایح مالیاتی
بند مبدأ، که گاهی با نام بند درآمد نیز شناخته میشود، ماده ۱، بخش ۷، بند ۱ قانون اساسی ایالات متحده است. این بند مقرر میدارد که تمامی لوایحی که با هدف کسب درآمد وضع میشوند، باید در مجلس نمایندگان ایالات متحده آغاز به کار کنند. با این حال، شورای سنا نیز میتواند همانند سایر لوایح، پیشنهادهایی برای اصلاح این لوایح ارائه دهد یا با آنها موافقت کند.
ریشه این بند به رویهای در پارلمان بریتانیا بازمیگردد که طی آن، تمامی لوایح مالی باید ابتدا در مجلس عوام خوانده شده و مورد بررسی اولیه قرار میگرفتند، پیش از آنکه به مجلس اعیان فرستاده شوند. هدف از این رویه، اطمینان از این بود که قدرت مالی در اختیار نهاد قانونگذاریای قرار گیرد که بیشترین پاسخگویی را در قبال مردم دارد. اما این رویه بریتانیایی در آمریکا با اجازه دادن به سنا برای اصلاح این لوایح، تعدیل شد.
این بند بخشی از سازش بزرگ میان ایالتهای کوچک و بزرگ بود. ایالتهای پرجمعیت از قدرت نامتناسب ایالتهای کوچک در سنا ناراضی بودند؛ لذا بند مبدأ به طور نظری، ماهیت غیرنماینده سنا را با جبران این موضوع برای ایالتهای بزرگ، در ازای اعطای حقوق رأی برابر به سناتورهای ایالتهای کوچک، متعادل میکرد.
متن بند مبدأ
متن این بند به شرح زیر است:
«تمامی لوایح مربوط به کسب درآمد باید در مجلس نمایندگان آغاز شوند؛ اما سنا میتواند همانند سایر لوایح، پیشنهادهایی برای اصلاح ارائه دهد یا با آنها موافقت کند.»
پیشینه تاریخی
قانون اساسی ایالات متحده در سال ۱۷۸۷ نوشته و در ۱۷۸۹ تصویب شد. چندین قانون اساسی ایالتی از رویه بریتانیایی پیروی کرده و مقرر میداشتند که «لوایح مالی» باید در شعبهای از قوه مقننه ایالتی که نمایندگی بیشتری از مردم داشت، آغاز شوند.
اختصاص قدرت مبدأ به مجلس نمایندگان، بخشی از سازش بزرگ بود که طی آن، بنیانگذاران توافق کردند تا برابری در سنا، صرفنظر از جمعیت ایالت، و نمایندگی در مجلس بر اساس جمعیت ایالت را بپذیرند. بنیانگذاران در ۱۶ ژوئیه ۱۷۸۷، سازش بزرگ را تصویب کردند. پیشنویس اولیه بند بیان میداشت که «تمامی لوایح برای کسب یا تخصیص پول... باید در [مجلس نمایندگان] آغاز شوند و توسط [مجلس دیگر] تغییر داده یا اصلاح نشوند.»
بند مبدأ در اواخر همان سال ۱۷۸۷ برای کاهش قدرت مجلس نمایندگان اصلاح شد؛ این اصلاحات شامل اجازه دادن به سنا برای اصلاح لوایح درآمد و حذف لوایح تخصیص از دامنه شمول بند (که مجلس نمایندگان و سنا در مورد دومی اختلاف نظر داشتند) بود. با این حال، پیشنهادی که قدرت مجلس نمایندگان را با تغییر «لوایح کسب درآمد» به «لوایح کسب پول برای اهداف درآمد» کاهش میداد، رد شد. جیمز مدیسون در این باره توضیح داد:
«در بسیاری از قوانین، به ویژه در مقررات تجاری، هدف دوگانه خواهد بود. کسب درآمد یکی از آنهاست. چگونه میتوان تعیین کرد که کدام یک اولویت اصلی یا غالب است؛ یا اینکه آیا لازم است درآمد تنها هدف باشد، حتی به استثنای سایر اثرات ضمنی.»
در مورد تصمیم به اجازه دادن به اصلاحات سنا، بخشی از استدلال توسط تئوفیلوس پارسونز در طول کنوانسیون ماساچوست که قانون اساسی را تصویب کرد، ارائه شد. او گفت در غیر این صورت، «نمایندگان ممکن است هرگونه مطلب خارجی را به یک لایحه مالی ضمیمه کنند و سنا را مجبور به موافقت یا از دست دادن بودجه کنند.» مدیسون معتقد بود که تفاوت بین یک اصلاحیه مجاز سنا و یک اصلاحیه غیرمجاز، «به درجه ارتباط بین موضوع و هدف لایحه و تغییر یا اصلاحیه پیشنهادی به آن بستگی دارد.»
کنگره قارهای وقت، قانونی داشت: «هیچ پیشنهاد یا طرح جدیدی تحت عنوان اصلاحیه به عنوان جایگزینی برای یک سوال یا پیشنهاد در حال بحث، تا زمانی که به تعویق افتاده یا با آن مخالفت نشده باشد، پذیرفته نخواهد شد.» در کنوانسیون ویرجینیا برای تصویب قانون اساسی، ویلیام گری، نماینده، ابراز نگرانی کرد که یک اصلاحیه جایگزین میتواند همان تأثیر مبدأ را داشته باشد: «سنا میتواند هر کلمه لایحه را به جز کلمه «نظر به» یا هر کلمه مقدماتی دیگر حذف کند و کلمات جدید خود را جایگزین کند.» گری با استدلال مدیسون مبنی بر اینکه «بخش اول بند به اندازه کافی صریح است تا هرگونه شک و تردیدی را برطرف کند» در مورد اینکه مبدأ باید کجا رخ دهد، قانع نشد.
در شکل نهایی خود، بند مبدأ یک نقطه فروش عمده برای تصویب قانون اساسی بود. جیمز مدیسون، که از نسخه نهایی در طول و پس از کنوانسیون ۱۷۸۷ حمایت کرد، در فدرالیست ۵۸ در حالی که بحث بر سر تصویب در جریان بود، نوشت:
«مجلس نمایندگان نه تنها میتواند امتناع کند، بلکه تنها میتواند بودجه لازم برای حمایت از دولت را پیشنهاد دهد. آنها به عبارت دیگر، کیف پول را در اختیار دارند؛ آن ابزار قدرتمندی که ما در تاریخ قانون اساسی بریتانیا شاهد آن هستیم، نمایندگی کوچک و فروتن مردم، که به تدریج حوزه فعالیت و اهمیت خود را گسترش داده و در نهایت، تا جایی که به نظر میرسد، تمام اختیارات بیش از حد سایر شاخههای دولت را کاهش داده است. این قدرت بر کیف پول، در واقع میتواند کاملترین و مؤثرترین سلاحی تلقی شود که هر قانون اساسی میتواند نمایندگان بلافصل مردم را برای جبران هرگونه شکایت و اجرای هرگونه اقدام عادلانه و سالم مسلح کند.»
این بند با شهروندانی که مخالف مالیات بدون نمایندگی بودند، طنینانداز شد.
تحولات پس از ۱۷۸۹
بسیاری از محققان درباره بند مبدأ نوشتهاند. در میان تأثیرگذارترین آنها، جوزف استوری بود که در سال ۱۸۳۳ نوشت که این بند فقط به لوایحی که مالیات وضع میکنند اشاره دارد:
«[این بند] به لوایحی برای وضع مالیات به معنای دقیق کلمات محدود شده است و به عنوان لوایح برای اهداف دیگر که ممکن است به طور ضمنی درآمد ایجاد کنند، تلقی نشده است. هیچ کس تصور نمیکند که لایحهای برای فروش هر یک از زمینهای عمومی، یا فروش سهام عمومی، لایحهای برای کسب درآمد، به معنای قانون اساسی باشد. به خصوص، لایحهای که صرفاً ارزش سکههای خارجی یا داخلی را تنظیم میکند، یا ترخیص بدهکاران ورشکسته را پس از تخصیص اموالشان به ایالات متحده مجاز میداند، و در موارد ورشکستگی اولویت پرداخت به ایالات متحده را قائل میشود، حتی اگر همه آنها به طور ضمنی درآمد به خزانه بیاورند، به عنوان لایحه کسب درآمد تلقی نخواهد شد.»
دیوان عالی ایالات متحده چندین پرونده مربوط به این بند را رسیدگی کرده است و تمامی این چالشها به قوانین فدرال ناموفق بودهاند. به عنوان مثال، در پرونده Flint v. Stone Tracy Company در سال ۱۹۱۱، دیوان عالی حکم داد: «اصلاحیه به موضوع اصلی لایحه مربوط بود و خارج از قدرت سنا برای پیشنهاد نبود.» با این حال، شاکیان در یک تصمیم دادگاه بدوی موفق شدند یک قانون فدرال را بر اساس بند مبدأ ابطال کنند. دیوان عالی در پرونده United States v. Munoz-Flores در سال ۱۹۹۰ بیان داشت:
«هر دو طرف توافق دارند که «لوایح درآمد، لوایحی هستند که مالیات را به معنای دقیق کلمه وضع میکنند و لوایح مربوط به اهداف دیگر که ممکن است به طور ضمنی درآمد ایجاد کنند، نیستند.» Twin City Bank v. Nebeker, 167 U. S. 196, 202 (1897) (به نقل از 1 J. Story, Commentaries on the Constitution § 880, pp. 610–611 (ویرایش سوم ۱۸۵۸)). دیوان عالی این قاعده کلی را تفسیر کرده است که قانونی که یک برنامه دولتی خاص را ایجاد میکند و برای حمایت از آن برنامه درآمد کسب میکند، در مقابل قانونی که برای حمایت کلی از دولت درآمد کسب میکند، «لایحه کسب درآمد» به معنای بند مبدأ نیست.
دقیقاً چه معنایی دارد، مورد بحث است. طبق گفته یک محقق، قانونی خارج از دامنه بند مبدأ است اگر «یک اجبار را نه برای کسب درآمد، بلکه برای اجرای قانونی که تحت بند تجارت یا قدرت شمارش شده دیگر وضع شده است، اعمال کند.» با این حال، طبق گفته محقق دیگر، حتی اجبارهایی که صرفاً تحت اختیارات مالیاتی کنگره اعمال میشوند، خارج از دامنه بند مبدأ هستند اگر کنگره «درآمدها را برای تأمین مالی برنامهای که ایجاد میکند، تخصیص دهد.» در مورد دیدگاه دوم، جان پل استیونز، قاضی، در سال ۱۹۹۰ پیشنهاد داد که گرایش آن «تبدیل بند مبدأ به یک الزام حسابداری رسمی است....»
طبق گفته دادگاه استیناف ایالات متحده برای حوزه نهم، لایحهای که به جای افزایش مالیات، مالیات را کاهش میدهد، همچنان میتواند لایحهای برای کسب درآمد باشد. با فرض اینکه لایحه مربوط به کسب درآمد باشد، ابهام بیشتری در بند مربوط به این است که حق اصلاح سنا تا چه حد گسترش مییابد. طبق گفته جک بالکین، استاد حقوق، سنا میتواند یک لایحه درآمدی که در مجلس نمایندگان آغاز شده را «برداشته و لایحهای متفاوت با موضوعی متفاوت را جایگزین کند.» از سوی دیگر، رندی بارنت، استاد حقوق، نوشت: «دیوان عالی هرگز رویه «حذف و جایگزینی» را تأیید نکرده است....»
نه تنها مجلس نمایندگان، بلکه سنا و قوه قضائیه نیز گاهی اوقات تلاش کردهاند تا نقش مجلس نمایندگان را در مورد مبدأ لوایح درآمد حفظ کنند. به عنوان مثال، در اوایل سال ۱۷۸۹، سنا خود را در وضع قانونی برای اخذ مالیات ناتوان دانست. همانطور که ذکر شد، یک دادگاه فدرال در سال ۱۹۱۵ قانونی مغایر با این بند را ابطال کرد. دیوان عالی ایالات متحده تمایل خود را برای رسیدگی به چنین مسائلی ابراز کرده است، طبق نظر سال ۱۹۹۰ ترگود مارشال، قاضی، در پرونده Munoz-Flores:
«قانونی که بر خلاف بند مبدأ تصویب شده باشد، به دلیل اینکه توسط هر دو مجلس تصویب شده و توسط رئیس جمهور امضا شده است، مصونیت کمتری از بررسی قضایی نخواهد داشت تا قانونی که بر خلاف متمم اول تصویب شده است.»
در سال ۲۰۱۲، رأی مخالف مشترک در پرونده دیوان عالی ایالات متحده National Federation of Independent Business v. Sebelius اشاره کرد که «قانون اساسی الزام میکند که افزایش مالیات باید بر اساس بند مبدأ در مجلس نمایندگان آغاز شود»، هرچند این موضوع توسط نظر اکثریت مورد بررسی قرار نگرفت. در سال ۲۰۱۴، چالش Sissel v. U.S. Department of Health and Human Services علیه قانون مراقبت مقرون به صرفه که توسط بنیاد حقوقی اقیانوس آرام بر اساس این بند مطرح شد، توسط هیئت قضات دادگاه استیناف ایالات متحده برای منطقه کلمبیا رد شد و آن دادگاه بعداً درخواست ارجاع موضوع به تمام قضات خود را رد کرد؛ این رد با مخالفت طولانی برت کاوانا، قاضی، همراه بود.
در سال ۲۰۱۳، در طول تعطیلی دولت فدرال ایالات متحده و بحران سقف بدهی ایالات متحده، مجلس نمایندگان تحت رهبری جمهوریخواهان نتوانست در مورد قطعنامه مبدأ برای پایان دادن به بحران دولت به توافق برسد یا آن را تصویب کند. بنابراین، سنا تحت رهبری دموکراتها از لایحه H.R. 2775 برای حل بنبست با استفاده از قانون اعتبارات مستمر، ۲۰۱۴، یک لایحه ناچیز که در مجلس نمایندگان آغاز شده بود، استفاده کرد. سنا تمام اقدامات مالیاتی و تخصیصی را برای رعایت الزامات رسمی بند مبدأ اصلاح کرد.
مفاهیم مرتبط
- متمم اول قانون اساسی ایالات متحده (جایی که بند مبدأ قرار دارد)
- رای آبی (زمانی که مجلس به دلایل بند مبدأ اعتراض میکند)
- بند مالیاتستانی و هزینهکرد (کنگره را برای اخذ مالیات مجاز میداند)
- متمم شانزدهم (توانایی کنگره برای اخذ مالیات را گسترش میدهد)
- متمم هفدهم (انتخاب مستقیم دو سناتور برای هر ایالت را فراهم میکند)
- لایحه پوششی (مانور قانونگذاری)
- اصلاحیه جایگزین (مانور قانونگذاری)