سند راهبردی کاهش فقر چیست؟
سند راهبردی کاهش فقر (PRSP) سندی است که صندوق بینالمللی پول (IMF) و بانک جهانی پیش از آنکه کشوری را برای بخشش بدهیها در طرح کشورهای فقیر سنگینبدهی (HIPC) در نظر بگیرند، از آن میخواهند. کشورهای کمدرآمد نیز برای دریافت کمک از سوی اکثر نهادهای بزرگ کمککننده و وامدهنده، نیازمند ارائه این سند هستند. صندوق بینالمللی پول تأکید دارد که این اسناد باید بر اساس پنج اصل بنیادین تدوین شوند: محوریت کشور، تمرکز بر نتیجه، جامعیت، شراکتمحوری و چشمانداز بلندمدت. فرآیند تدوین این سند، دولتها را تشویق میکند تا با مشورت نزدیک با مردم، راهبردهای خود را مالک شوند و دولتهایی متمرکز بر فقر بسازند. تحلیل جامع از فقر و مشارکت گسترده، ارکان حیاتی این فرآیند به شمار میروند. با این حال، چالشهایی مانند ظرفیت دولتها در اجرای راهبردها، شرطشکنی کمکها، نفوذ نهادهای کمککننده و ضعف در تحقق بخش مشارکتی، از نقاط انتقاد به این اسناد است.
هدف از تدوین سند راهبردی کاهش فقر
بانک جهانی و صندوق بینالمللی پول، تهیه این سند را شرط بخشش بدهیها از طریق طرح HIPC و سایر کمکهای مالی میدانند؛ برخی نهادهای دونational نیز همین رویه را دارند. هدف اصلی این اسناد، کمک به کشورهای دریافتکننده کمک برای دستیابی به اهداف توسعه هزاره (MDGs) است. این اسناد برنامه کشوری را برای ترویج رشد و کاهش فقر از طریق اجرای سیاستهای اقتصادی، اجتماعی و ساختاری در بازه سهساله یا بیشتر تشریح میکنند. اسناد راهبردی کاهش فقر به نهادهای وامدهنده این اطمینان را میدهند که کشورهای دریافتکننده، کمکها را در مسیر نتایج توسعهای که در سند تشریح و توسط وامدهندگان تأیید شده، خرج خواهند کرد.
اهداف و اصول بنیادین
صندوق بینالمللی پول پنج اصل بنیادین را برای تدوین این اسناد مشخص کرده است:
- محوریت کشور: مالکیت ملی بر راهبرد باید از طریق مشارکت گسترده جامعه مدنی محقق شود.
- تمرکز بر نتیجه: باید بر نتایجی متمرکز باشد که مستقیماً به نفع فقرا تمام شود.
- جامعیت: باید ماهیت چندبعدی فقر را به درستی بررسی و درک کند.
- شراکتمحوری: باید شامل شرکای توسعه مانند دولت، ذینفعان داخلی و نهادهای خارجی باشد.
- چشمانداز بلندمدت: تدوین آن باید بر پایه دیدگاهی بلندمدت و معطوف به کاهش فقر باشد.
توسعه دولتهای متمرکز بر فقر
یکی از اهداف اصلی، ایجاد دولتی است که اولویت اصلیاش کاهش فقر باشد. پیش از این، مسئله کاهش فقر در دولتهای در حال توسعه عمدتاً حاشیهای بود. اما فرآیند تدوین این اسناد، اولویت مقابله با فقر را بالا برد و برنامههای جامعتر از گذشته ایجاد کرد. هزینهکرد در بخشهای سلامت، آموزش و حملونقل نیز به نفع فقرا افزایش یافت. از آنجا که نهادهای کمککننده نتایج را میطلبند، ارزیابی فقر و نظرسنجی از خانوارها نیز بیشتر شده است.
مشارکت جامعه مدنی
یکی از کارکردهای اصلی این اسناد، تشویق به مشارکت بیشتر مردم است. هدف از دخالت جامعه مدنی، افزایش نفوذ ذینفعان در تدوین سیاستها، اجرای برنامهها، تخصیص منابع و تعیین اولویتهاست. مقصود از این امر، ایجاد اجماع ملی و در نتیجه تدوین راهبردی است که منافع ذینفعان را بهتر بازتاب دهد. ایده پشت این رویکرد آن است که مردم سند را مالک میشوند و چون با نیازها و ظرفیتهای کشور همخوانی دارد، پایدار میماند.
مالکیت ملی
مالکیت دولت و مردم بر سند، هدف بسیار مهمی است. این رویکرد، ناکارآمدی تحمیل شروط از سوی نهادهای خارجی را که روشی مرسوم میان سازمانهای وامدهنده است، هدف قرار میدهد. فرآیند تدوین، با مشورت نزدیک دولت و مردم، مالکیت را تقویت میکند و باعث میشود دولت به راهبردهایی که خود و مردمش ضروری میدانند، پایبند بماند. همچنین امید است که تدوین مشترک سند، درک دولت را از ریشههای فقر عمیقتر کند. رهبری دولت در اجرای راهبردها و تخصیص مستقیم کمکها بر اساس سند، بسیار تأکید میشود؛ زیرا وقتی نهادهای خارجی با دور زدن نهادهای دولتی، سازمانهای اجرایی خود را تأسیس میکنند، نه تنها ظرفیت دولت را تضعیف میکنند، بلکه وابستگی به سازمانهای خارجی را نیز دامن میزنند.
فرآیند تدوین سند
تحلیل فقر
فرآیند تدوین با تحلیل وضعیت فقر در کشور، با در نظر گرفتن دادههای کمی و کیفی آغاز میشود. این تحلیل، پایه راهبرد را شکل میدهد و مسائل اولویتدار را مشخص میکند. در این مرحله، آغاز مشارکت مردم توسط دولت بسیار مهم است، هرچند میزان این مشارکت در کشورهای مختلف متفاوت است.
فرآیند مشارکتی
مهمترین عامل در تدوین این اسناد، فرآیند مشارکتی است. این فرآیند برای افزایش مالکیت ملی و ارتقای پاسخگویی حیاتی است. بانک جهانی سطوح مشارکت را اینچنین دستهبندی میکند:
- مشارکت دولت (وزارتها، پارلمان و دولتهای محلی)
- مشارکت ذینفعان (گروههای جامعه مدنی، زنان، اقلیتها، اندیشکدهها، بخش خصوصی، اتحادیههای کارگری و نمایندگان مناطق)
- مشارکت شرکای خارجی (دونational و چندجانبه)
- مشارکت و مشورت مستقیم با فقرا یا نمایندگانشان
سازمانهای غیردولتی (NGO) این مشارکت را تسهیل میکنند. اما از آنجا که چارچوب روشنی برای مشورت تودههای مردم و تعریف دقیق مشارکت وجود ندارد، دولتها آن را به دلخواه خود سازماندهی میکنند. این امر اغلب به مشارکت انتخابی و تقلیل نفوذ عمومی بر اهداف دولت میانجامد. همچنین دولتها در ادغام نظرات فقرا در کنار راضی نگهداشتن نهادهای کمککننده دچار سردرگمیاند. نبود معیار روشنی برای سنجش تحقق بخش مشارکتی باعث میشود صندوق پول و بانک جهانی، اسناد را حتی با وجود نبود مشارکت واقعی جامعه مدنی نیز تأیید کنند.
محتوای سند
بر اساس راهنمای بانک جهانی، یک سند باید شامل تحلیل فقر، اولویتبندی برنامهها برای دستیابی به اهداف توسعه، شاخصها و اهداف، برنامهای برای نظارت بر پیشرفت و ارزیابی اثربخشی اجرا، و توصیفی از فرآیند مشارکتی در تدوین راهبرد باشد.
انتقادات و چالشها
حتی با تأیید سند، برخی کشورها در اجرای سیاستها و رسیدن به نتایج دچار مشکل میشوند. یکی از دلایل اصلی این امر، تخصیص نادرست بودجههایی است که قرار بود به این راهبردها اختصاص یابند.
فرآیند تدوین به دلیل افزایش شرطشکنی کمکها مورد انتقاد قرار گرفته است؛ در حالی که قرار بود با افزایش مالکیت ملی، به تحمیل شروط خارجی پایان دهد. برخی استدلال میکنند این «شرطشکنی فرآیندی» است نه «محتوایی». یعنی نهادهای کمککننده تنها نظارت میکنند که آیا سندی تدوین شده و آیا به صورت مشارکتی بوده یا خیر. با این حال، چون در گذشته نهادهای خارجی نتوانستهاند محتوای سیاستها را به کشورها تحمیل کنند، بعید است بتوانند استانداردهای فرآیندی را هم دیکته کنند. گذشته از این، نهادهای مالی بینالمللی در عمل محتوای اسناد را نیز ارزیابی میکنند، نه فقط فرآیند را.
همچنین بانک جهانی و صندوق پول، تعریف روشنی از مشارکت مردمی ارائه ندادهاند. این امر در ارزیابی یکی از الزامات کلیدی سند، یعنی تدوین مشارکتی، مشکل ایجاد میکند. در واقع، مشارکتی که در آن مردم با دولت برای تدوین راهبردهای خاص همکاری کنند، در هیچ کشور در حال توسعهای وجود ندارد. این موضوع نشان میدهد که نهادهای بینالمللی اسناد را فارغ از تحقق این شرط، تأیید میکنند.